蔚來從‘重症監護室’到現在，離不開(kāi)合肥政府的支持。”蔚來汽車董事(shì)長(cháng)、CEO李斌曾說，“2020年4月來自合肥政府的70億元投資，對(duì)蔚來來說是個轉折點。”

   李斌此言的背景是2021年4月29日，由蔚來與合肥市政府共同規劃的新橋智能(néng)電動汽車産業園正式開(kāi)工建設，這(zhè)意味著(zhe)當時(shí)雙方的合作達到了一個新的高度。

   合肥抄底蔚來，是地方政府投資科創的知名案例，合肥不僅得到了豐厚的股權增值回報，還(hái)收獲了蔚來帶來的稅收、就(jiù)業和産業鏈提升。

   這(zhè)一案例讓地方政府投資科創直接躍出了私募和創投圈，進(jìn)入更廣泛的公衆視野。實際上，除了出圈的合肥，經(jīng)過(guò)10多年的快速發(fā)展，各級、各地的政府引導基金在資本市場的影響力越來越大。

   時(shí)間來到2023年，各地成(chéng)立的引導基金已經(jīng)動辄上千億。随著(zhe)扶持硬科技的政策方向(xiàng)越來越明晰、堅定，利用各類引導基金投資科創，成(chéng)爲各地助推産業升級和高質量發(fā)展的重要抓手。

   各地政府躬身入局，下場投科創、扶硬科技，已經(jīng)成(chéng)爲無法忽視的經(jīng)濟現象。但另一方面(miàn)，如何保證投資決策科學(xué)，如何平衡好(hǎo)容錯和回報，也成(chéng)爲各方關注的焦點。

   無處不在的政府引導基金

   經(jīng)過(guò)10多年的快速發(fā)展，目前各級、各地的政府引導基金在資本市場的存在感極強，幾乎無處不在。

   先看私募領域，根據執中、招商銀行等聯合發(fā)布的《2022年中國(guó)股權投資基金出資人解讀報告》，2015—2022年的8年間，機構LP的出資結構不斷變化，其中政策性資金（政府出資平台、政府引導基金等）連續八年增長(cháng)，到2018年開(kāi)始成(chéng)爲第一大出資主體，并保持至報告發(fā)布時(shí)。（編者注：LP指有限合夥人,多數是資金提供方，與之對(duì)應GP指普通合夥人，一般是投資決策人）

   2022年度投中年度榜單顯示，VCPE機構榜單前20名中，國(guó)資背景投資機構達到12家。投中研究院總結稱：“在私募股權市場整體增長(cháng)放緩的環境下，以國(guó)資背景投資機構爲頭部的市場格局正在形成(chéng)。”

   再看信息披露更完全的公開(kāi)市場，在最近上市的公司股東中，通過(guò)天眼查APP向(xiàng)上穿透，可以發(fā)現引導基金頻頻出現。

   根據5月18日西山科技（688576.SH）發(fā)布的招股書，對(duì)公司的發(fā)起(qǐ)股東向(xiàng)上穿透，可發(fā)現蘇州市創新産業發(fā)展引導基金的身影。西山科技是我國(guó)手術動力裝置領域領軍企業之一。

   而就(jiù)在前一天，即5月17日，根據産銷電動工具的普萊得(301353.SZ)在創業闆的招股書，該公司股東中有經(jīng)營政府産業引導基金的金華金投。

   除了在新近上市公司的股東名單裡(lǐ)出現，在上市公司日常公告中，引導基金也常常露臉。

   同樣(yàng)是5月17日，同興環保（003027.SZ）的股東公告，基于自身資金需求，拟減持公司股份。合肥市産業投資引導基金有限公司持有這(zhè)個股東9.99%的股份。合肥市産業投資引導基金有限公司的實控人是合肥市國(guó)資委。

   除了這(zhè)些個例，梳理公開(kāi)市場宏觀數據，引導基金的強大存在感也很直觀。

   僅以上海科創集團爲例，即可感知引導基金在科創闆的能(néng)量之足，據其官方網站披露，截至2022年底，投資培育上市企業近200家，其中科創闆上市企業88家，占科創闆上市企業總數達17%。

   引導基金成(chéng)硬科技重要抓手

   “硬科技沒(méi)辦法完全通過(guò)市場來解決，政府可以說是無處不在。”華東師範大學(xué)城市發(fā)展研究院院長(cháng)曾剛對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟周刊》記者說，“就(jiù)算是市場經(jīng)濟十分發(fā)達的國(guó)家和地區，像美國(guó)和歐洲，很多硬科技，也是靠政府投資扶持。”

   “硬科技市場，更多時(shí)候是一種(zhǒng)未來市場，不是當下市場，也不是現在已經(jīng)存在的市場。”曾剛說。當下政府對(duì)硬科技的投資，更多是一種(zhǒng)信任擔保。“現在市場都(dōu)還(hái)沒(méi)建起(qǐ)來，因此很多金融機構對(duì)于新興領域是不敢投的，隻能(néng)靠政府先通過(guò)投資建立市場，給市場做一個參照。不僅是在中國(guó)，在西方發(fā)達國(guó)家，都(dōu)是一個套路。”

   曾剛介紹，目前發(fā)達國(guó)家對(duì)于硬科技的扶持主要包含兩(liǎng)個方面(miàn)：一是直接的政府補貼。例如美國(guó)2022年通過(guò)的《2022年美國(guó)競争法案》（America COMPETES Act of 2022），授權政府撥款近3000億美元用于半導體、汽車關鍵部件等行業的研發(fā)和補貼。二是給企業提供信任擔保，這(zhè)主要是通過(guò)提前下訂單的方式來進(jìn)行。“很多硬科技産業面(miàn)臨風險高、回報周期長(cháng)的問題。而政府最關鍵的就(jiù)是能(néng)給企業一種(zhǒng)信任擔保。這(zhè)種(zhǒng)支持有利于研發(fā)企業進(jìn)行社會(huì)融資，同時(shí)也爲商業貸款提供了一個比較好(hǎo)的條件。”

   動辄千億級的政府引導基金

   随著(zhe)決策層扶持硬科技的決心明晰，政府引導基金的投資方向(xiàng)也更清晰可見。

   根據清科研究中心2月16日發(fā)布的政府引導基金報告，2022年我國(guó)新設立的政府引導基金以産業類引導基金居多，共設立91隻，占比75.8%，已認繳規模2112.27億元人民币，占比75.1%，主要聚焦于高端制造、新材料、信息技術、生物醫藥等戰略性新興領域，推進(jìn)地方産業升級。

   這(zhè)也和整個創投圈的趨勢一緻。

   投中研究院在總結2022年私募股權投資發(fā)展趨勢時(shí)稱：從産業細分賽道(dào)來看，中國(guó)互聯網産業發(fā)展紅利已走向(xiàng)尾聲，而随著(zhe)硬科技政策引導相關産業明确發(fā)展目标，先進(jìn)制造、半導體、生物醫藥及新能(néng)源行業越來越被(bèi)市場所關注。根據VCPE TOP100入榜機構數據顯示，硬科技類項目總投資金額超3100億元，投資項目數量超5000個，占比超75%。

   進(jìn)入2023年後(hòu)，各地助推科創、扶持硬科技動作頻頻，引導基金則是重要抓手。從北京、廣州、杭州再到西安、武漢、重慶，新成(chéng)立的基金規模已經(jīng)動辄上千億。

   追著(zhe)項目跑的基金和地方政府創投團隊

   “現在是錢在追靠譜項目。”複旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、長(cháng)江經(jīng)濟帶産業基金戰略與研究前總監蘭小歡對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟周刊》記者說，“現在國(guó)家扶持科創，科技型的初創公司融資應該是有史以來最容易的。但凡有技術儲備，比如芯片、人工智能(néng)、新能(néng)源等，現在都(dōu)是風口，這(zhè)些領域的好(hǎo)公司融資比以前要容易。”

   果殼CEO、未來光錐前沿科技基金創始合夥人姬十三近期與長(cháng)三角地方政府創投團隊交流較多，對(duì)他們的勤奮和專業印象深刻。

   “合肥負責創投的團隊很多都(dōu)有中科大背景，對(duì)項目判斷力很專業。他們對(duì)轄區内的項目了如指掌，極爲勤奮，天天在看項目，去各地搶項目。”姬十三對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟周刊》記者說。

   據他透露，有來自長(cháng)三角的政府創投團隊還(hái)在其他城市搶項目，“比如某個西部城市，高校資源多，但營商環境沒(méi)跟上，當地的項目就(jiù)比較好(hǎo)搶”。

   姬十三還(hái)分享了在無錫讨論項目的經(jīng)曆，該項目在全國(guó)範圍内找與其産業鏈上下遊配合默契的城市，最後(hòu)選了無錫，無錫招商則直接把該項目推薦給錫創投，後(hòu)者很快給出投資判斷。“他們出具的投資報告很專業。跟當地産業鏈能(néng)配合的好(hǎo)項目，當地的錢就(jiù)投完了，外面(miàn)的财務投資人可能(néng)根本不知道(dào)。”

   蘭小歡也談到政府創投團隊的學(xué)習和進(jìn)化能(néng)力。“現在一般大一點的引導基金都(dōu)兩(liǎng)條腿走路，還(hái)保持做母基金的業務，對(duì)很多項目都(dōu)是直投。”蘭小歡說，“以前他們做母基金，主要是因爲不了解這(zhè)個行業，幹了幾年之後(hòu)，發(fā)現市場化的基金其實除了收一道(dào)手續費以後(hòu)，幫助也沒(méi)有預想的多，還(hái)不如直接就(jiù)投了，對(duì)吧？政府創投團隊本身各方面(miàn)的知識能(néng)力儲備都(dōu)跟上了。”

   據粵開(kāi)證券總結，從2002年開(kāi)始到現在，我國(guó)引導基金的發(fā)展基本經(jīng)曆了三個階段，分别是2002年至2007年的初步探索階段，2008年至2016年的規範發(fā)展階段，2017年到現在存量精耕細作階段。

   與粵開(kāi)證券觀點類似，清科研究中心也認爲，政府引導基金已經(jīng)步入規範發(fā)展階段，存量優化與精耕細作成(chéng)爲主題。

   不過(guò)，也并不是所有人都(dōu)完全認同各地政府躬身入局、下場投科創的做法。

   中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟學(xué)會(huì)理事(shì)長(cháng)肖金成(chéng)認爲，政府應該著(zhe)力營造公平透明便捷、更有吸引力的投資環境，重點不應放在親自下場投資上。

   他認爲，政府可以鼓勵創新、可以給予扶持和獎勵，但還(hái)是要以企業、市場爲主體，因爲企業是生産第一線。科技創新有自身的規律，前提要有科研人才，僅僅有錢是不夠的，而且資金有機會(huì)成(chéng)本，比如拿發(fā)展教育和社會(huì)保障的錢搞科創項目，是不可取的。财政經(jīng)費用在一個地方，可能(néng)另一個地方投入減少，就(jiù)形成(chéng)了新的短闆。應該評估自身條件，避免一哄而起(qǐ)，否則很可能(néng)造成(chéng)資源浪費，也不一定有很好(hǎo)的效果。

   “既然有兩(liǎng)條腿走路，爲什麼(me)隻用一條腿？我覺得産業的發(fā)展是用30年完成(chéng)，還(hái)是10年就(jiù)完成(chéng)，完全不同。我看到的事(shì)實上政府參與會(huì)加速這(zhè)個過(guò)程。” 蘭小歡說，“當然，發(fā)展快可能(néng)會(huì)帶來各種(zhǒng)各樣(yàng)的後(hòu)果，但是我覺得發(fā)展速度本身非常重要，時(shí)間點也很重要。”

   中西部區縣級基金受矚目

   清科研究中心對(duì)2022年新設立的政府基金進(jìn)行盤點，這(zhè)一年我國(guó)沒(méi)有設立新的國(guó)家級政府引導基金，省級、地市級和區縣級政府引導基金數量占比分别爲 15%、38%和47%，已認繳規模占比分别爲34%、46%和20%。

   區縣級政府引導基金2022年新設立56隻，同比增加9.8%；已認繳規模574.52億元人民币，同比下降23.9%，新設立的區縣級政府引導基金“小而專”，多以直接投資模式瞄準區域優勢産業開(kāi)展招商引資。另外，2022年約51.8%的區縣級政府引導基金由中西部地區新增設立，較2021年增加14.5個百分點。

   肖金成(chéng)提示，中西部扶持戰略性新興産業的方式不能(néng)照搬東部沿海地區。首先，戰略性新興産業的發(fā)展壯大也有自身的規律，需要有大的投入，以及本地有無或能(néng)否吸引有實力的企業。其次，應該根據自身的資源禀賦選擇适合自己的産業，發(fā)展有優勢、有條件、有潛力的産業和項目。“東部沿海地區效果好(hǎo)的，中西部不一定效果好(hǎo)；大城市有成(chéng)效的，中小城市不一定有成(chéng)效。這(zhè)裡(lǐ)有一個梯次、梯度的問題。”

   對(duì)于中西部城市扶持戰略性新興産業壯大，曾剛給出兩(liǎng)點建議：

   首先，中西部城市可以通過(guò)合作的方式實現硬科技扶持。“有錢一起(qǐ)賺，風險一起(qǐ)擔。把政府引導基金的高門檻障礙破解。現在各地都(dōu)在搞都(dōu)市圈，硬科技方面(miàn)爲什麼(me)不可以建立一種(zhǒng)聯合投資基金類型的機制來做？中西部城市也可以學(xué)習G60科創走廊的模式，解決地方政府财力小、設立基金門檻高的困境。”

   其次，目前對(duì)中西部地區的扶持還(hái)需轉型升級。“對(duì)中西部的扶持同樣(yàng)也要往高水平方向(xiàng)走。”

   曾剛認爲，對(duì)中西部的扶持不宜再停留在建設基礎設施階段，“很多地方其實房子、公路、醫院都(dōu)建得不錯了，爲什麼(me)不能(néng)把這(zhè)些錢放在創新研發(fā)上？”

   他以德國(guó)爲例介紹：“德國(guó)很多‘小巨人企業’并不是來自發(fā)達地區，而是來自經(jīng)濟落後(hòu)地區。這(zhè)是因爲德國(guó)給予了這(zhè)些地區專項資金投入到高科技領域。”

   在曾剛看來，中國(guó)可以借鑒德國(guó)的經(jīng)驗，在對(duì)中西部的扶持中，進(jìn)一步激發(fā)内生動力來創造中西部地區的新動能(néng)。“授人以魚不如授人以漁，支持中西部也要與時(shí)俱進(jìn)，不僅是修房子修路，把重點放在人才培養使用，包括創新能(néng)力研發(fā)上，這(zhè)是不是更好(hǎo)一些？”

   如何平衡好(hǎo)容錯和回報

   曾剛介紹，爲了保證公平和決策的科學(xué)性，目前各地政府的做法主要有兩(liǎng)種(zhǒng)：一種(zhǒng)是緊跟國(guó)家頂層設計走。“工信部、科技部和一些部委會(huì)給出重點發(fā)展方向(xiàng)，類似一個目錄。地方政府根據這(zhè)個‘目錄’，框定重大的投資發(fā)展方向(xiàng)，然後(hòu)在這(zhè)個大的方向(xiàng)裡(lǐ)尋找符合條件的企業。”另一種(zhǒng)則主要通過(guò)委派一些第三方機構進(jìn)行市場調研。“這(zhè)種(zhǒng)方式下，政府沒(méi)有直接和企業挂鈎，而是通過(guò)委托第三方，從決策層面(miàn)來講是比較公平的，而且也很有針對(duì)性。”

   曾剛舉例，上海在這(zhè)方面(miàn)就(jiù)比較有經(jīng)驗，當地也有許多高水平的咨詢機構提供非常優質的調研報告。

   “硬科技的發(fā)展不僅需要的錢多，風險還(hái)很高。高科技領域失敗是一個很平常的事(shì)，成(chéng)功其實才是小概率事(shì)件。”曾剛直言，政府引導基金還(hái)需要一定的容錯機制。“很多有實力的公司，就(jiù)是由于容錯機制不健全，很多東西不敢做出來。容錯機制不健全，大家就(jiù)隻想著(zhe)賺錢，不敢去碰高風險，這(zhè)就(jiù)使得我們在創新方面(miàn)總是遇到困難，‘卡脖子’問題就(jiù)變得很嚴重。”

   蘭小歡也持同樣(yàng)觀點，“投資決策有效和保證能(néng)賺到錢是不一樣(yàng)的，不能(néng)完全用财務投資機構的視角來考慮這(zhè)件事(shì)。運管基金的政府機構肯定不願意虧錢，但可能(néng)要算大賬”。他提醒說，引導基金的回報與純财務投資風險基金不同，不一定非得是基金本身的退出和幾十倍的回報。爲本地培養人才、提升本地産業環境和産業升級,都(dōu)需要先進(jìn)企業的落地。“對(duì)很多地方政府來講，企業來了，日後(hòu)稅收、就(jiù)業、對(duì)産業的帶動都(dōu)是回報。地方政府要算大賬，考慮更廣義的回報，而不是單純看投資占的股權最後(hòu)能(néng)賺多少錢。”

   而無論是曾剛還(hái)是蘭小歡，都(dōu)強調了政府創投要在決策流程上保證公平公正。

   曾剛表示，目前包括政府引導基金在内的投資決策中，人們都(dōu)過(guò)于關注投資結果本身，以結果導向(xiàng)爲準，而忽略了過(guò)程的公平公正。

   他同時(shí)強調，要發(fā)揮咨詢機構的力量。“要有一批能(néng)夠提供更高質量的、更專業的咨詢服務的咨詢機構，幫助政府分擔工作壓力和風險。”

   當然，在曾剛看來，加強區域合作也很有必要。他直言：“我覺得現在最大的一個問題就(jiù)是在科技投資上面(miàn)，各個地方保密太過(guò)。就(jiù)比如上海跟江蘇保密、江蘇跟浙江保密，北京跟上海保密，幹什麼(me)東西一定不能(néng)讓别人知道(dào)，甚至還(hái)要互相挖牆腳。這(zhè)就(jiù)導緻了低水平的重複投資，又花錢又沒(méi)效果。”曾剛建議，可以在更大範圍内實現跨越行政邊界的政府引導基金，集中力量辦大事(shì)。“各地可以拿錢參股對(duì)吧？錢放在一起(qǐ)用，效率更高，風險也會(huì)降下來。”