近年來，在資本招商、加速新經(jīng)濟發(fā)展的浪潮下，政府引導基金成(chéng)爲了“弄潮兒”。

數據顯示，截至目前，各地政府已累計成(chéng)立1841隻政府引導基金，總目标規模突破10萬億元。當下，伴随地區産業轉型升級加快，政府引導基金邁入新的發(fā)展階段。

如何用好(hǎo)用足這(zhè)一重要政策金融工具，充分發(fā)揮财政資金的杠杆放大效應，已經(jīng)成(chéng)爲各地政府的重要考量。

總目标規模已突破10萬億

邁入“十四五”，政府引導基金再度活躍起(qǐ)來。

清科私募通數據顯示，自2021年以來，累計有163隻政府引導基金先後(hòu)成(chéng)立，總目标規模達9806.04億元。其中，2021年成(chéng)立150隻，數量創2019年以來的新高，目标規模爲8667.04億元。

北京50億元城市副中心産業引導基金設立、福建200億元海洋經(jīng)濟産業投資基金母基金設立、上海籌建國(guó)有資本投資母基金……據證券時(shí)報記者不完全統計，今年1月以來，又有多地宣布設立或籌建政府引導基金。

至此，國(guó)内政府引導基金數量突破1800隻，達1841隻，總目标規模也跨過(guò)10萬億元大關，達10.27萬億元，單隻基金平均目标規模爲67.66億元。

從探索起(qǐ)步、逐步試點，到規範化運作、全面(miàn)發(fā)展，國(guó)内政府引導基金在實踐中快速發(fā)展。

2002年我國(guó)首隻具有實質意義的政府引導基金“中關村創業投資引導基金”成(chéng)立，至今國(guó)内政府引導基金已走過(guò)20年曆程。

2015年至2018年，國(guó)内政府引導基金迎來快速發(fā)展期，每年成(chéng)立的數量均超過(guò)160隻，其中2016年是國(guó)内政府引導基金爆發(fā)之年，單年累計有416隻政府引導基金成(chéng)立。從2019年開(kāi)始，基金設立節奏放緩。

投中研究院院長(cháng)劉璟琨在接受證券時(shí)報記者采訪時(shí)表示，2015年至2018年屬于政府引導基金高速發(fā)展階段，此後(hòu)随著(zhe)資管新規的實施，資金來源渠道(dào)減少，且地方引導基金也出現了投資效果未達預期等問題，再加上财政部要求加強政府投資基金管理，各地普遍放緩了政府引導基金的設立節奏。

“直到去年，政府引導基金又重新活躍起(qǐ)來，一方面(miàn)不符合要求、需退出的政府引導基金已梳理完；另一方面(miàn)地方政府面(miàn)臨産業轉型和産業升級壓力，需要尋找新出路，在招商中發(fā)現，企業除稅收、土地等外還(hái)需要資金、股權上的支持，于是地方政府把引導基金作爲一個抓手，吸引企業到當地發(fā)展。”劉璟琨向(xiàng)記者表示。

目前，我國(guó)宏觀經(jīng)濟正處于經(jīng)濟結構調整、傳統産業升級的重要發(fā)展階段，政府引導基金作爲這(zhè)一曆史發(fā)展時(shí)期促進(jìn)“新經(jīng)濟”快速發(fā)展、轉變财政投入方式的重要工具，正發(fā)揮越來越重要的作用。此外，政府引導基金的快速發(fā)展，也是各地政府積極擁抱市場的表現。

“這(zhè)是大趨勢。”上海市天使投資引導基金運營負責人董若愚在接受記者采訪時(shí)表示。以往，政府對(duì)企業的支持是直接給予财政補貼，近些年，“撥改投”成(chéng)爲趨勢，以引導基金的方式，通過(guò)專業機構市場化的眼光把錢投出去。

“政府引導基金在持續引導參股基金投早投小方面(miàn)起(qǐ)到的作用和意義重大。”董若愚向(xiàng)記者表示，“引導基金要做的是把錢交給真正有能(néng)力的基金管理人，通過(guò)他們來發(fā)現、賦能(néng)有潛力的創業企業，有效提高财政資金的使用效率，創造更優的社會(huì)價值。以上海市天使投資引導基金爲例，利用市場化管理機構在行業内長(cháng)期積累的早期投資經(jīng)驗和資源，運用到引導基金投資過(guò)程，大大提高了政府資金的投資效益和運作效率。”

引導基金向(xiàng)區縣下沉

1月26日，由合肥市東鑫集團發(fā)起(qǐ)設立的安徽巢湖經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區産業投資引導基金公司注冊成(chéng)立，首期認繳規模10億元。基金將(jiāng)圍繞科技創新、戰略新興、區域主導産業領域的招引項目和存量優質企業，開(kāi)展對(duì)外合作參股基金和項目直接投資。該政府引導基金注冊地爲縣級市——巢湖市。

無獨有偶。2022年以來，國(guó)内設立的13隻政府引導基金中，有4隻爲區縣級政府引導基金。

更早之前，安徽省安慶市懷甯縣政府與深創投集團合作設立政府引導基金；首鋼基金協助北京市通州區發(fā)起(qǐ)設立50億元規模的北京城市副中心産業引導基金；安徽黟縣成(chéng)立戰略性産業招商引導基金，規模3億元。

政府引導基金正在向(xiàng)區縣一級不斷下沉。

記者梳理發(fā)現，政府引導基金下沉的趨勢已延續很長(cháng)一段時(shí)間，自2017年以來，每成(chéng)立3隻政府引導基金，便有1隻來自區縣這(zhè)一層級。

清科私募通數據顯示，區縣級政府引導基金的數量已經(jīng)由2016年末的264隻攀升至目前的549隻，增長(cháng)逾1倍，占比也從25.83%提升至29.82%。最新數據顯示，目前國(guó)家級的有38隻，省級的363隻，地市級的數量最多，有810隻，三個級别數量分别占總數的2.06%、19.72%、44%。

劉璟琨表示，無論省級、市級還(hái)是區縣級政府引導基金，都(dōu)早已存在，“區别在于政府引導基金之前沒(méi)有成(chéng)系統地成(chéng)立，而近兩(liǎng)年多是自上而下地打造政府引導基金體系，比如，去年動作較大的江蘇，從省級到市級再到區縣級，均設計了配套的地方引導基金體系。”

合肥樣(yàng)本：打造“基金叢林”

政府引導基金快速發(fā)展的過(guò)程中，通過(guò)“以投帶引”的“國(guó)資領投”招商引資新模式，引入和培育了顯示屏、半導體、新能(néng)源汽車等産業集群，一舉進(jìn)入生産總值“萬億俱樂部”的網紅城市——合肥，無疑是各方關注的焦點。

根據合肥市國(guó)資委和合肥市财政局聯合印發(fā)的《合肥市創業投資引導基金管理辦法》和《合肥市産業投資引導基金管理辦法》，合肥市引導基金除可采取參股方式引導設立子基金的運作方式外，還(hái)可對(duì)符合合肥市産業政策的重大項目企業，以股權和優先股等方式進(jìn)行直接投資。

通過(guò)引導基金實現“招商引資”的典型代表莫過(guò)于“蔚來汽車項目”。2020年4月29日，蔚來與合肥市建設投資控股（集團）有限公司等戰略投資者簽署關于投資蔚來中國(guó)的最終協議，戰略投資者將(jiāng)向(xiàng)蔚來中國(guó)投資70億元人民币，合計持有24.1%股權。與此同時(shí)，蔚來中國(guó)總部落戶合肥。

蔚來汽車是合肥繼2007年投資引入顯示器産業的京東方、2011年投資引入集成(chéng)電路産業的長(cháng)鑫半導體後(hòu)，在新能(néng)源汽車産業的重磅布局。

記者了解到，近年來，合肥出台完備的政府引導基金政策體系，通過(guò)靈活運用政府引導基金這(zhè)一投資利器，撬動社會(huì)資本，以“基金+産業”模式打造“基金叢林”，實現“四兩(liǎng)撥千斤”的效果，不斷優化完善重點産業的産業鏈條。

“基金叢林”主要解決兩(liǎng)大難題，一是招商，二是培育，從而實現産業升級和創新發(fā)展，最終推動合肥市主導産業和社會(huì)經(jīng)濟發(fā)展。

以合肥市建設投資控股（集團）有限公司爲例，其以市場化方式參與項目投資，利用股權投資、定向(xiàng)增發(fā)、基金入股等實施杠杆撬動，招引符合産業定位的戰略性新興産業“大項目”。

合肥重點産業——新型平闆顯示産業，在“基金叢林”的支持下，延伸覆蓋上遊原材料器件、中遊面(miàn)闆模組和下遊智能(néng)終端，實現“從沙子到整機”的完整産業鏈布局。其中，建投集團發(fā)起(qǐ)設立總規模近300億元的芯屏基金，全部投向(xiàng)合肥市集成(chéng)電路和平闆顯示上下遊産業鏈，形成(chéng)了儲備項目、在投項目和退出項目并存的良性投資生态。

合肥市投資促進(jìn)局相關負責人向(xiàng)記者介紹，合肥市政府注重充分發(fā)揮國(guó)有資本在推進(jìn)産業發(fā)展中的重要作用，整合産業、創業、芯屏等政府平台基金，打造千億規模的基金叢林，探索形成(chéng)“國(guó)資領投、社會(huì)資本參與”的新型投融資模式和“引進(jìn)專業團隊→國(guó)有資本投資引領→項目落地→通過(guò)上市通道(dào)退出→循環支持新項目發(fā)展”的産業運作模式，有力保障重大項目的融資需求，有效支持了産業轉型升級。

“從10年前的京東方項目，到近幾年的長(cháng)鑫、晶合晶圓、康甯玻璃、維信諾AMOLED項目，再到蔚來、威馬等新能(néng)源汽車項目，合肥國(guó)資已成(chéng)爲合肥戰略性新興産業發(fā)展的引領者，産業升級的助推器和牽引繩。”該負責人說。

通過(guò)政府主導的資本力量，以大手筆投資引入龍頭企業，再通過(guò)龍頭企業的帶動作用，積極培育和壯大産業集群，合肥市政府被(bèi)市場冠以“最牛風投”的稱号。

成(chéng)立引導基金需因地制宜

“各地經(jīng)濟發(fā)展情況、産業特點和企業特點都(dōu)不一樣(yàng)，意味著(zhe)各地不能(néng)照搬其他地區的政府引導基金模式。”評價各地紛紛設立政府引導基金時(shí)，劉璟琨向(xiàng)記者表示。

劉璟琨介紹，政府引導基金的投資方式大概分爲兩(liǎng)類，一類是專項基金，通過(guò)專項基金引入重大項目，政府引導基金可以更加精準培育産業；另一類是投向(xiàng)市場化機構，稱爲盲池基金，投資組合不确定，但通過(guò)返投比例等，要求被(bèi)投機構支持的企業中，當地項目占一定比例。

劉璟琨以深圳、浙江、蘇州等地舉例說明。他表示，深圳的政府引導基金較集中，市級層面(miàn)主要是深圳市政府投資引導基金和深圳天使母基金，因爲深圳創業環境優于全國(guó)多數地方，隻需要引導基金投向(xiàng)盲池機構，即能(néng)吸引到更多的投資機構投向(xiàng)初創企業，不是特别需要設立專項基金。

“浙江又是另一種(zhǒng)情況，浙江民營經(jīng)濟發(fā)達，但投資機構數量相對(duì)較少、創投環境相對(duì)較弱，而且很多民營企業尚不習慣股權融資，因此靠盲池基金的引導基金不一定能(néng)解決問題，因此浙江設立專項基金，浙江稱爲非定向(xiàng)基金，引入核心企業産線，吸引企業圍繞産業鏈創業，要比單獨設立盲池基金投資創業企業效果要好(hǎo)。”劉璟琨稱。

蘇州方面(miàn)，劉璟琨表示，“蘇州去年動作較大的是天使引導基金，這(zhè)是因爲當地創業環境非常好(hǎo)，尤其是生物醫藥産業，不少海歸到蘇州創業，他們在海外可能(néng)就(jiù)拿過(guò)風投的錢，對(duì)天使投資非常有心得，因此蘇州會(huì)更多布局天使投資和創業投資。”

董若愚持有相似意見。他強調，并非所有區域都(dōu)适合通過(guò)政府引導基金來發(fā)展早期投資，一個區域創業土壤的肥沃與否，取決于相關的“養料”是否充足，需要同時(shí)具備三個基本要素。

一是人才要素。當地有沒(méi)有高素質的創業者持續湧現，上海、北京、深圳之所以适合發(fā)展早期投資，是因爲當地無論創業者還(hái)是投資人都(dōu)形成(chéng)了一定的集聚效應，尤其是經(jīng)過(guò)大企業熏陶的高端人才，他們第一站會(huì)留在本地進(jìn)行創業。

二是資本要素。科技領域企業在發(fā)展初期，從天使輪到A輪、B輪，投資機構對(duì)項目的持續支持至關重要。投資機構往往有一個投資區域半徑，而創投基金普遍紮根在一線城市。三四線城市盡管有不錯的項目，但後(hòu)續發(fā)展如果沒(méi)有資本的助力，會(huì)影響發(fā)展速度。

三是産業要素。比如上海就(jiù)有較好(hǎo)的産業基礎，集成(chéng)電路、生物醫藥和人工智能(néng)領域均有10年以上的發(fā)展基礎，産業鏈生态十分成(chéng)熟，本土創業企業會(huì)離大客戶更近。不能(néng)期望依靠引導基金來搭建從0到1的産業生态，引導基金更适合作爲産業創新的引擎之一。